Conforme já assinalamos anteriormente, o OP em Santo André é parte da política participativa desenvolvida pelo Núcleo de Participação Popular (NPP), a partir da avaliação do processo realizado na gestão de 1989 a 1992 e após uma fase de debate interno ao governo.

Para realização das plenárias do OP a cidade foi dividida em 18 regiões. Em a999, uma das regiões, que era muito populosa, foi desdobrada, originando a 19a. região. Os critérios para a regionalização foram a proximidade geográfica, as facilidades de locomoção e a identidade dos bairros.

O processo do OP compõe-se também de plenárias temáticas* que reúnem as pessoas interessadas
em cada um de 8 temas, a saber: desenvolvimento econômico e geração de emprego e renda; assistência social; saúde; habitação; funcionalismo; cultura; meio ambiente e saneamento; e educação. Estes temas foram definidos em função da existência de movimentos sociais setoriais ligados a eles ou da sua importância para o desenvolvimento da cidade.

Realizam-se anualmente duas rodadas de plenárias regionais e temáticas e uma rodada intermediária, que foi introduzida em 1999. A primeira rodada possui um caráter informativo, enquanto a segunda é deliberativa, pois há a eleição de conselhos e de demandas prioritárias.

Na primeira rodada de plenárias, a prefeitura expõe a situação financeira, presta contas do exercício anterior, explica a composição do orçamento, faz a distinção entre demandas de manutenção e demandas que precisam ir para o orçamento, apresenta os projetos propostos pelo governo e as regras de funcionamento do OP. Já nessa rodada a população começa a apresentar reivindicações. Após a primeira rodada de reuniões, ocorrem espontaneamente as chamadas “reuniões intermediárias”, onde cada bairro discute as demandas que serão apresentadas na segunda rodada. Nesta, cada região escolhe três demandas prioritárias regionais e duas para a cidade, além de eleger um titular e um suplente para o Conselho Municipal de Orçamento (CMO). O mesmo processo ocorre nas plenárias temáticas, sendo que elas elegem três prioridades dentro do seu tema e duas fora dele.

A partir de 1999, passaram a ser escolhidas quatro demandas prioritárias tanto nas plenárias regionais, quanto nas temáticas, a fim de qumentar a margem de escolha no Conselho, tendo em vista a queda na arrecadação e, portanto, maiores limites orçamentários. Foi também introduzida uma rodada intermediária, entre a primeira e a segunda, onde os coordenadores do OP se reunem com as lideranças sociais, com a finalidade de analisar as possíveis demandas e seus limites técnicos, jurídicos e/ou financeiros, pretendendo, dessa forma, segundo os coordenadores, evitar que demandas impossíveis de serem concretizadas fossem indicadas como prioridades nas plenárias deliberativas.

Desde a fase de divulgação do OP, o NPP desenvolve atividades que têm uma preocupação pedagógica voltada para a consolidação de uma cultura participativa na população em geral e nos participantes das plenárias, através de folhetos, cartilhas, TV de rua e do Teatro do Oprimido.

Eleição das prioridades e conselheiros

A eleição de prioridades ocorre, nas reuniões da segunda rodada, da seguinte forma: todos lançam suas demandas, que são anotadas, e depois cada participante vota em uma delas, sendo escolhidas as três mais votadas. A partir de 1999, são quatro as prioridades eleitas na segunda rodada de plenárias.

Segundo o regimento interno, podem ser eleitos conselheiros do CMO moradores do município, maiores de 16 anos, que não sejam mandatários do poder executivo ou legislativo, ou tenham cargo comissionado num desses poderes. Os servidores do município podem ser eleitos apenas pela Plenária Temática do Funcionalismo, independentemente do seu local de moradia. Para a eleição dos conselheiros, nas plenárias regionais, é necessário um quórum mínimo de 0,5% da população da região, e de 100 pessoas para as temáticas. Nas áreas de mananciais, o quórum mínimo das plenárias regionais é de 50 pessoas.

O quórum das plenárias regionais é geralmente atingido, sendo que, em valores absolutos, isso significa um número médio de aproximadamente 50 pessoas em regiões menos populosas como Paranapiacaba, de cerca de 100 pessoas na maioria das regiões e de 300 em regiões mais populosas como a Vila Luzita. Entretanto, algumas vezes o quórum, com a presença de mais de 1000 pessoas em algumas plenárias.

Também nas plenárias temáticas o quórum tem sido atingido, e existem picos de maior participação, como na Plenária da Cultura em 1998 e da Assistência Social em 1999. Esses picos são atribuídos, no primeiro caso, à mobilização causada pela falta de outros canais de comunicação para influir na política de cultura, o que provocou, posteriormente, a criação do Conselho Municipal de Cultura. No segundo caso houve a mobilização do Movimento de Defesa das Favelas – MDDF, em torno da reivindicação do projeto que hoje denomina-se “Criança Cidadã”. Os picos de mobilização nas regiões também foram decorrentes da ação do MDDF, movimento com maior capacidade de mobilização no município.

A ocasional falta de quórum tem sido atribuída a fatores que levaram à desmobilização, como disputas entre líderes da região, ou o atendimento, em ano anterior, das prioridades de um só segmento da região. Houve casos, por exemplo, de predomínio das reivindicações de um núcleo de favela ou um grupo de idosos. O Núcleo de Participação Popular tem buscado evitar que prevaleçam as reivindicações por parte de um único grupo em uma plenária, introduzindo o critério de que entre as quatro demandas selecionadas, somente duas podem atender ao mesmo núcleo populacional, bairro ou tema.

As plenárias regionais ou temáticas que não obtiverem o quórum mínimo têm suas demandas enviadas ao Conselho e podem eleger um conselheiro com direito a voz, mas sem direito a voto. As demandas priorizadas nas plenárias são levadas como indicação ao Conselho, onde serão analisadas quanto à sua viabilidade e onde se delibera sobre sua possível incorporação ao plano de investimentos.

Os conselheiros são eleitos por voto secreto, sendo que na maioria das regiões há bastante disputa, visto que existe somente uma vaga titular e uma para suplente.

Em 1997 houve 2.006 e 5.716 participantes na primeira e segunda rodadas respectivamente; em 1998 foram 3.149 e 8.002 participantes; em 1999, 3.716 na primeira e 6.823 participantes na segunda rodada.**

Competências, estrutura e funcionamento do Conselho Municipal de Orçamento

O Conselho Municipal de Orçamento é deliberativo e paritário. É composto pelos representantes da população (um titular e um suplente por plenária regional ou temática, sendo que quando não há quórum elege-se apenas um conselheiro com direito de voz), eleitos na segunda rodada de plenárias, e pelos representantes do governo, indicados pelo prefeito, em número igual ao número total de conselheiros eleitos nas plenárias***. Em 1997 o CMO teve 100 conselheiros, em 1998, também 100 e, em 1999, 94 conselheiros****.

O CMO tem como objetivo discutir e decidir sobre a totalidade do orçamento, mas na prática, ainda não está discutindo custeio e receita, ficando este debate restrito aos esclarecimentos prestados pelo governo. Entretanto, os conselheiros começam a interessar-se por essas questões, pedindo listas dos maiores devedores da prefeitura e participando, por exemplo, do debate sobre os fundos municipais, que não seguem as regras gerais do orçamento.

As reuniões ordinárias do CMO são quinzenais, e ocorrem extraordinariamente, sempre que necessário. Além disso, nas semanas em que o CMO não se reúne, os conselheiros da população fazem sua própria reunião.

Segundo o regimento interno, as deliberações do CMO se dão pelo voto favorável de pelo menos 3/4 dos votantes em reunião em que estejam presentes 2/3 dos conselheiros representantes da sociedade civil. Em caso de impasse cabe à coordenação a decisão final. No entanto, na prática, procura-se não chegar a votações, buscando-se chegar a um “consenso progressivo”. Nos casos em que houve impasse, os conselheiros do governo e da sociedade reuniram-se em separado para avaliar do que poderiam abrir mão na busca do consenso.

O CMO conta com as seguintes instâncias: Coordenação Paritária, Secretaria Executiva e Grupos de Trabalho (GTs).

A coordenação Paritária é composta por oito membros, sendo quatro conselheiros do governo e quatro conselheiros da população. Compete à Coordenação convocar e coordenar as reuniões ordinárias e extraordinárias do Conselho; apresentar para apreciação do Conselho uma proposta metodológica para discussão e definição da “peça orçamentária”, bem como das obras e atividades que deverão constar do plano do plano de investimentos; deve encaminhar junto ao Executivo Municipal as deliberações do Conselho; discutir e propor as pautas e o calendário das reuniões; prestar contas ao Conselho de suas atividades; coordenar e planejar as atividades do Conselho.

A Secretaria Executiva é de responsabilidade da Administração Municipal, que a exerce através do Núcleo de Participação Popular (NPP). A ela compete fornecer toda a infra-estrutura e organizar a documentação necessária ao funcionamento do Conselho.

Os Grupos de Trabalho são estruturas de apoio ao Conselho e não possuem caráter deliberativo. Constituem-se GTs de Formação, de Regimento Interno, de Acompanhamento do Orçamento, mas que na prática não têm se viabilizado devido ao grande empenho que é necessário para as discussões nos GTs específicos. Estes são formados a partir das demandas levantadas nas plenárias, sendo que os temas mais freqüentes têm sido infra-estrutura, educação, saúde e cultura. Compete aos GTs específicos detalhar as demandas, dimensionar seu custo e buscar alternativas para o seu atendimento, além de propor critérios de priorização no atendimento.

Segundo o regimento interno, o Conselho é o órgão máximo de deliberação sobre a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara Municipal

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